STF DECIDE QUE PROTESTO É A MEDIDA MAIS EFICAZ PARA COBRANÇA DE DÍVIDAS
Paula Brito - 29/01/2024
O Supremo Tribunal Federal (STF) chegou ao entendimento, no último dia 19 de dezembro, em sua última sessão do ano, que é legitima a extinção de execuções fiscais de baixo valor pela ausência de interesse de agir, tendo em vista o princípio constitucional da eficiência administrativa. O colegiado concluiu, a partir do voto da relatora Cármen Lúcia, que tais execuções são mais caras para a Administração Pública do que o valor a ser cobrado. A maioria dos ministros concordou com a tese, reconhecendo que existem métodos mais eficientes e econômicos para os entes federativos lidarem com dívidas de pequeno valor. A decisão visa desafogar o sistema Judiciário.
O uso de alternativas extrajudiciais, como o Protesto de títulos e conciliação, ganha destaque e a medida representa um avanço significativo na busca por soluções que reduzam o estoque de execuções fiscais pendentes, proporcionando uma Justiça mais eficaz e ágil para todos os brasileiros.
“O ajuizamento da execução fiscal dependerá de prévia adoção de uma das seguintes providências: (a) tentativa de conciliação ou adoção de solução administrativa; (b) Protesto do título, salvo por motivo de eficiência administrativa, comprovando-se a inadequação da medida”, afirma a tese fixada sobre o tema.
“A pesquisa empírica demonstrou que o Protesto é muito mais eficiente do que a instauração direta da execução. O que nós queremos é que o Protesto seja sempre feito, a menos que se demonstre por que ele não é conveniente naquele caso. Portanto, aí, é uma questão de eficiência importante, independentemente do valor. Quero agradecer a ministra Carmen Lucia que acudiu ao pedido dessa própria presidência para trazer esse processo a julgamento. A execução fiscal é o maior gargalo da Justiça brasileira e essa decisão vai permitir que nós possamos avançar de maneira significativa na redução do estoque das execuções fiscais existentes no País. Portanto, ministra Carmen Lúcia, vossa excelência prestou ao tribunal, ao País, um grande serviço”, discursou o presidente do STF, Luís Roberto Barroso.
No julgamento, o colegiado rejeitou Recurso Extraordinário (1.355.208) do município de Pomerode (SC), que procurava reverter decisão da Justiça estadual, que extinguiu a execução pedida pela prefeitura com a cobrança de R$ 528,41 por falta de pagamento de Imposto Sobre Serviços (ISS) de uma empresa de serviços elétricos. O juiz estadual, contudo, considerou que a cobrança judicial não se justificava, já que o débito da empresa era muito menor que o custo do processo e o município poderia cobrar a dívida pelo Protesto da Certidão de Dívida Ativa (CDA), sem envolver o Poder Judiciário. A decisão do STF tem repercussão geral reconhecida (Tema 1184), ou seja, deverá ser aplicada em casos semelhantes nos Tribunais de Justiça de todo o País.
O município argumentava que a Justiça catarinense deveria ter aplicado a tese de repercussão geral aprovada pelo STF no julgamento do RE 591033 (Tema 109), em novembro de 2010. A tese em questão define que não se aplica ao município lei estadual autorizadora da não inscrição em dívida ativa e do não ajuizamento de débitos de pequeno valor. A norma estadual também não pode servir, segundo a tese, de fundamento para a extinção das execuções fiscais. Ocorre que, como salientaram os ministros, a partir da Lei 12.767/2012, a União, os Estados, o Distrito Federal, os municípios e as respectivas Autarquias e Fundações Públicas foram autorizados a efetuar o Protesto da CDA em Cartório, pelo qual o acesso do devedor a empréstimos e financiamentos bancários fica comprometido. Desde então, a Fazenda Pública passou a dispor desse instrumento para satisfazer seus créditos.
“Com o advento da lei 12.767, a extinção das execuções fiscais de baixo valor não mais se restringe a legislação do ente Federado diverso do atingido porque, pelo parágrafo único, a possibilidade de Protesto está estendida a todos os entes e, portanto, compete a cada um deles escolher quais são esses valores e como se está a promover o Protesto ou a execução fiscal, desde que motivadamente. Com essa alteração Legislativa, possibilitou-se outro meio para satisfação do que devido às entidades públicas, suas autarquias e Fundações, com a possibilidade de se levar a Protesto Certidões de Dívida Ativa. A Fazenda Pública de qualquer dos entes passou a dispor de outro instrumento para conduzir o devedor a regularizar sua situação fiscal, além do ajuizamento direto, primário e único da execução fiscal. Esse quadro não existia na data do julgamento do Recurso Extraordinário 591033 pelo que me parece válida a possibilidade de nós fazermos a revisão daquele julgado e da tese ali fixada”, explanou a relatora Cármen Lúcia, antes da decisão colegiada.
De acordo com relatório feito pelo Conselho Nacional de Justiça (CNJ), há 27,3 milhões de execuções fiscais pendentes, o que representa um terço de todos os processos judiciais do país. Em 2023, para cada 100 execuções fiscais que aguardavam solução, apenas 12 foram concluídas. O mesmo estudo apontou que esses processos levam, em média, seis anos e sete meses para acabar. O número elevado de execuções fiscais pendentes faz com que o Poder Judiciário seja mais lento para decidir todos os processos, além de não gerar melhora na arrecadação dos entes públicos.
“Eu considero esse caso, prezados colegas, um dos mais importantes que nós estamos decidindo do ponto de vista da eficiência do Poder Judiciário. Os números são os seguintes: na Justiça Estadual estão concentrados 85% dos processos, que é o caso desta ação, porque evidentemente o município ajuíza as suas execuções fiscais perante a Justiça Estadual. E, o que na prática acontece é que os prefeitos municipais, por políticas internas não cobram o IPTU, não protestam o IPTU e quando se aproxima o final do mandato, para não ter problemas com a lei de responsabilidade fiscal nem com improbidade ajuízam milhares de ações ao final do mandato. Portanto, 85% das execuções fiscais estão na Justiça Estadual. Outros 15% estão na Justiça Federal, a Trabalhista e Eleitoral é apenas residual. Na Justiça Federal, os processos de execução fiscal correspondem a 39% do seu acervo de primeiro grau; e na Justiça Estadual a 38%. Portanto, nós estamos lidando aqui com o maior problema da Justiça brasileira e, portanto, o seu equacionamento é extremamente importante.”, discursou o presidente do STF, ministro Luís Roberto Barroso, que também preside o Conselho Nacional de Justiça.
O levantamento do CNJ apontou os valores das execuções: 28% das execuções fiscais estão abaixo de R$ 2.500; 42% abaixo de R$ 5.000; mais da metade, 52,3%, abaixo de R$ 10.000; e 68% abaixo de R$ 30 mil. Já cálculos do Ipea (Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada) demonstram que o custo de uma execução fiscal, da tramitação processual, é de aproximadamente R$ 30.000, o que demonstra que, na maioria dos casos, o trâmite se torna mais oneroso do que o valor da dívida.
Outros estudos demonstram que os entes públicos têm mais chance de recuperar o valor da dívida quando usam o Protesto de Certidão de Dívida Ativa (CDA) - uma solução mais rápida e barata - do que quando acionam o Poder Judiciário por meio da execução fiscal. Assim, é preciso adotar medidas que reduzam o número de execuções fiscais e, ao mesmo tempo, permitam que os entes públicos cobrem os débitos de maneira mais eficiente. A adoção do Protesto como medida alternativa foi salientada pela Procuradoria- -Geral da Fazenda Nacional (PGFN), que destacou que o índice de recuperação era de 1% a 2%, em 2013, e, após a entrada em vigor da Lei 12.767, passou para de 15% a 19%. Em volume recuperado, passou de R$ 15 bilhões para R$ 40 bilhões. E, em estados como Rio Grande do Sul, Mato Grosso e Acre, a eficácia do processo extrajudicial de CDA fica entre 30% e 38%.
Durante a sessão, a Procuradoria-Geral da República propôs a extinção por ausência de interesse de agir em execuções fiscais de valor inferior ao salário mínimo tendo em conta a possibilidade legal de Protesto das Certidões de Dívida Ativa e a observância do princípio da eficiência na Administração. Mas, como existem realidades diferentes no país, os ministros decidiram que a União, os Estados e os municípios devem fixar em lei um valor mínimo (piso) para iniciar execuções fiscais que guarde relação com o custo de movimentação desses processos. Quando o ente público não fixar esse mínimo ou quando ele for muito baixo, o Judiciário pode definir o piso de ajuizamento a ser aplicado.
“Existem outros caminhos prévios para localização do devedor e de bens, para evitar que a discussão de uma dívida de R$ 521,84 movimente um processo que chegue até o Supremo, com um ônus financeiro não só para o contribuinte, como para a jurisdição”, completou Cármen Lúcia. A seu ver, diante de uma execução fiscal de pequeno valor ou de valor irrisório, o juiz não deve ser obrigado a movimentar toda a máquina da Justiça quando existirem outros caminhos, “especialmente quando não se tem a garantia de êxito na ação” e pode encerrar as execuções fiscais, com base nos princípios constitucionais da eficiência e da razoabilidade.
DETALHES DO JULGAMENTO
A análise do Recurso Extraordinário teve início no dia 13 de dezembro, com a participação, além dos 11 ministros do STF, da advogada Terenice Maria Siebauer, representando o município de Pomerode; da procuradora-geral da Fazenda Nacional (PGFN), Anelize Lenzi Ruas de Almeida, na condição de amicus curiae; e da procuradora-geral da República (PGR) em exercício, Elizeta de Paiva Ramos.
Para dar embasamento à tese proposta, a PGFN apresentou a metodologia adotada desde 2015 para a cobrança de tributos. O modelo de cobrança da Dívida Ativa qualifica o processo de administração e de cobrança dos créditos inscritos antes de encaminhamento à execução fiscal. Foi criado um ranking dos créditos a partir de um limite de recuperabilidade, olhando quem é o devedor e qual o crédito existente. E a conclusão a que se chegou é a de que a execução fiscal não é a única maneira de exigir o crédito público, o crédito tributário.
“Ela (a execução fiscal) é a maneira necessária quando a Fazenda Pública precisa do Estado juiz naquele processo. A recuperação do crédito via execução fiscal da Fazenda Nacional aumentou em mais de 500%, apesar de uma redução de mais de 30% do número de execuções fiscais ajuizadas. Em verdade, o limite mínimo para propositura de uma execução fiscal é uma atitude salutar desde que, e falo isso a partir da experiência da Fazenda Nacional, seja acompanhado de outros elementos que potencializem a dissuasão da cobrança judicial. O mesmo se diga da implementação da exigência prévia de Protesto judicial. O Protesto é um ótimo instrumento, tem se mostrado um instrumento de recuperação de crédito que chega a patamares de sucesso de mais de 17% comparado a instituições privadas e a instituições financeiras, o que significa que o Protesto é um instrumento de sucesso, mas ele não deve ser usado como o único instrumento de sucesso”, argumentou Anelize.
No encaminhamento das inscrições em dívida ativa de 2022, menos de 50% das inscrições foram encaminhadas a Protesto. A PGFN qualifica o devedor, não gera um custo ao Estado brasileiro encaminhando um débito a Protesto se o devedor não tem de antemão capacidade econômica ou bens e direitos localizados para fazer face à dívida ativa.
“O que a Fazenda Nacional propõe é que seja avaliada a situação da floresta como um todo e não só da árvore, não só desse processo específico. A exigência do crédito público envolve uma gama enorme de variáveis para a escolha da melhor técnica de cobrança, da melhor forma de atingir aquele contribuinte na qualidade de devedor, que tem então oportunidade de entrar em conformidade e aí gerar empregos e renda, e a Fazenda Nacional, as fazendas públicas como um todo, recuperarem créditos públicos que sustentam o orçamento, que sustentam políticas públicas, que sustentam o Estado brasileiro”, prosseguiu.
Já no que se refere aos débitos acima de um determinado limite, a Fazenda Nacional entende que o estabelecimento de procedimentos prévios pode, ao invés de aprimorar, prejudicar a recuperação do crédito inscrito. Em eventual processo de monitoramento de fraude, a exigência de um Protesto prévio poderia dar ao devedor a possibilidade de solução do patrimônio, esvaziando a possibilidade de recuperação daquele crédito num processo de execução fiscal.
“Nesses casos, especificamente, temos que a presunção funcionaria de maneira inversa, o que se supõe que o ente público, avaliando as estratégias de cobrança, o processo executivo como a forma mais indicada para cobrança daquele débito específico acessando o poder Judiciário então naquela situação específica para resguardar o interesse público.”
Por fim, a Procuradora destacou outro ponto que dificulta as cobranças – e aqui, o problema ocorre no Judiciário e também no Protesto – que é a falta de informação sobre a localidade do devedor. “É fato de que 43% dos executivos fiscais hoje em curso no poder Judiciário são impactados na primeira fase, que é a fase de localização do devedor. O que significa que se essa atividade de localização do devedor, de localização de indícios de grupo econômico fosse incorporado à rotina das fazendas públicas, isso facilitaria o processo judicial e diminuiria o custo para a sociedade brasileira como um todo.”
Em seguida, a procuradora-geral da República, Elizeta de Paiva Ramos, destacou que, a partir da vigência da lei 12.767, em dezembro de 2021, a Fazenda Pública passou a dispor de outros meios legais para ajuizamento da execução fiscal, e que a Constituição Federal explicita que os entes federativos devem conservar o patrimônio público.
“Diante de alternativas, deve-se justificar objetivamente o porquê da eleição de uma via em detrimento da outra notadamente ao tratar-se de dispêndio de verbas do erário existindo outros meios de obtenção do pagamento”, argumentou Elizeta.
Com a possibilidade extrajudicial, argumentou a PGR, uma nova leitura do precedente firmado no RE 591.033 (Tema 109) se faz necessária. “A extinção das execuções fiscais de baixo valor não mais se pauta na legislação de ente federativo diverso do atingido em uma possível violação da autonomia tributária do ente federado. Resulta da ausência de interesse de agir tendo em conta a principiologia constitucional a que todos os entes federados se vinculam e a existência de outro meio de cobrança mais proporcional e eficiente: o Protesto das Certidões de Dívida Ativa.”
A relatora da tese, ministra Carmén Lúcia, destacou que o fundamento da tese fixada no Tema 109 - a garantia de acesso ao Poder Judiciário -, há de ser sempre interpretado em conjugação com outros princípios constitucionais constantes do artigo 37, como a busca pela eficiência na prestação dos serviços, utilizando os recursos disponíveis de forma racional e obtendo os melhores resultados possíveis. A relatora também disse levar em consideração o que diz o Código de Processo Civil de 2015, em que o cuidado legislativo das condições de ação deslocaram-se para o ente referente aos pressupostos processuais. O elemento interesse de agir subsistiu e para postular em juízo é necessário ter interesse e legitimidade, interesse este não meramente material, mas da necessidade ou utilidade de atuação da jurisdição.
“Há outros caminhos que foram abertos, um dos quais e o mais utilizado, e o que se põe em questão aqui, é exatamente o Protesto - possibilidade de Protesto da Certidão de Dívida Ativa - mas não há qualquer impedimento no Direito brasileiro a que se criem câmaras de conciliação, as procuradorias têm feito isso. O que me parece que não é exato é que se tenha que adotar como válido necessariamente para um juiz que ele seja obrigado a, diante de uma execução fiscal de pequeno valor, às vezes de valor irrisório, a movimentar toda uma máquina, sendo que ele teria outros caminhos previamente, especialmente quando não se tem a garantia da possibilidade objetiva de êxito.”
Carmén Lúcia também ressaltou que os processos de execução fiscal representam parte considerável dos casos em tramitação no Judiciário nacional, e que grande parte não tem sequer os dados necessários para se tentar buscar o êxito.
“E apesar de os tribunais se esforçarem para a redução do número de processos com resultados muito satisfatórios nos últimos anos, as execuções fiscais de pequeno valor impõem um custo muito maior do que o valor dos débitos devidos. Para análise da viabilidade da instalação do processo judicial de recuperação fiscal é importante considerar o custo médio unitário de um processo, porque há uma desproporção entre o valor a ser recuperado e o da despesa pública empregada na propositura e na tramitação dessas execuções fiscais. Há opções outras que não a escolha primária e direta da judicialização de qualquer cobrança e de qualquer valor que sequer atinge um salário mínimo. Tenho para mim ser desarrazoado onerar o Poder Judiciário com prosseguimento de demandas cujos objetivos podem ser obtidos por meios extrajudiciais de cobrança e cotejando-se o interesse de agir, o princípio da eficiência na administração, da Justiça e da própria administração do município e o baixo valor pretendido pela execução, é de se concluir que a instituição de outros instrumentos legais para exigir a Fazenda Pública o adimplemento de dívidas não satisfeitas pelo contribuinte impõem a revisão da jurisprudência firmada em 2010 no Recurso Extraordinário 591033. O advento da lei que permitiu o Protesto das Certidões de Dívida Ativa das entidades estatais, autarquias e fundações põe-se como a forma de solução não judicial mais eficiente”, concluiu.
Assim que iniciou a sua fala, o presidente do STF, ministro Luís Roberto Barroso, já indicou que pediria vistas para melhor construção do texto da tese, mas trouxe novos números para mostrar a importância do tema.
“Eu considero esse caso, prezados colegas, um dos mais importantes que nós estamos decidindo do ponto de vista da eficiência do Poder Judiciário e vou compartilhar alguns dados, vou reavivar a tese proposta pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional e possivelmente sugerir uma suspensão do julgamento para podermos conversar internamente sobre essas ideias”, iniciou, para na sequência dizer: “A execução fiscal tem um prazo médio de duração de seis anos e meio até ela ser extinta pela prescrição e isso faz com que o prazo médio de duração de um processo no Brasil seja de quatro anos e meio, mas essa média é dramaticamente afetada pelo prazo da execução fiscal. Então, é uma estatística negativa que nós precisamos enfrentar, porque geralmente a execução fiscal não anda por falta ou de citação ou de bens no patrimônio do devedor, então fica na conta do Judiciário uma estatística de morosidade quando ele não é o responsável por achar devedor nem por achar bens no patrimônio do devedor.”
Na busca por soluções para o problema, Barroso destacou a conversa com presidentes de Tribunais e salientou que a sugestão do Protesto partiu do presidente do Tribunal de Justiça de São Paulo (TJ/SP), desembargador Ricardo Anafe.
“E São Paulo responde por cerca de 40% da totalidade dos processos em andamento no país, de modo que eu levei com muita seriedade em consideração a proposta de sua excelência e ele têm dados que revelam que em São Paulo isso produziria um impacto muito relevante sobre o sistema de Justiça. Nós estamos aqui tentando produzir uma solução com base em evidências, nós estamos trabalhando sobre números e sobre estatísticas, nessa virada empírico pragmática que eu acho que a Justiça precisa dar, trabalhar com base na experiência, em dados e com mensuração de resultados.”
Outro ministro do STF, André Mendonça, também trouxe exemplos de como a adoção do Protesto traz benefício ao sistema Judiciário e a toda sociedade. “Nós precisamos ter soluções alternativas à Judicial para a cobrança e os números que vossa excelência trouxe, ministro Barroso, são por demais elucidativos. Vou citar multa do TCU (Tribunal de Contas da União), que em regra é até R$ 20.000, saímos de 2% para 45% (o percentual de recuperação, após adotar o Protesto). O que eu quero dizer é que a simples adoção dos mecanismos extrajudiciais como tentativa de acordo e Protesto por si só têm um potencial de redução de litigiosidade significativo. E tenho certeza que sabendo o proprietário do IPTU do risco de perda do imóvel essa efetividade irá aumentar”.
Mendonça lembrou ainda que a última normativa da Advocacia-Geral da União (AGU), de 2023, diz que, mesmo a não eficiência ou a não resolução da questão via Protesto não necessariamente importará a necessidade de ajuizamento de uma ação de execução judicial.
“Esse tema específico se insere no tema essencial do século para o sistema de justiça, que é uma busca de melhor eficiência como um todo do Poder Judiciário. Melhor execução de orçamentos, melhor gestão de processos e melhor definição de prioridades no âmbito da atuação judicial como um todo.”
Antes de encerrar a sessão, Barroso deu uma prévia do que, por fim, seria a tese aprovada. “Talvez a imposição do Protesto pudesse não ser peremptória, mas exigir uma justificativa pela qual não se protestou, uma justificativa razoável. Porque é tão mais eficiente como os dados demonstram que, pelo princípio da eficiência que rege a administração pública, o município deveria optar por essa alternativa em vez de ajuizar a execução fiscal, a menos que tenha um motivo legítimo para não fazê-lo.”
Na abertura da sessão seguinte, no dia 19, Barroso de imediato anunciou que acompanhava integralmente o voto da ministra Carmen Lúcia e indagou os demais ministros se havia alguma divergência. Dias Toffoli e Gilmar Mendes, de forma sucinta, disseram que dariam provimento ao Recurso Extraordinário requerido pelo município de Pomerode e Luiz Fux anunciou provimento parcial. Sem novas ponderações dos ministros, o presidente do STF proclamou o resultado, que por maioria negou provimento ao recurso nos termos do voto da relatora. Em seguida, houve a definição da tese e, com a contribuição dos ministros, o texto foi aprovado por unanimidade.
Fonte: Revista Cartórios com Você