CARTÓRIOS DE PROTESTO COLABORAM PARA TRANSFORMAR O CENÁRIO DAS EXECUÇÕES FISCAIS DE BAIXO VALOR NO BRASIL
Paula Brito - 23/01/2026
O Protesto extrajudicial vem sendo apontado como um divisor de águas na relação entre o Fisco, o Judiciário e os serviços notariais e registrais após a decisão do Supremo Tribunal Federal (STF) no Recurso Extraordinário 1.355.208 (Tema 1.184) e a posterior edição da Resolução do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) nº 547/2024 que transformaram profundamente o cenário das execuções fiscais de baixo valor no Brasil. O novo modelo extinguiu milhões de ações judiciais ineficazes e estimulou o uso de mecanismos extrajudiciais de cobrança, especialmente o Protesto de Certidões de Dívida Ativa (CDA).
Segundo estudo técnico do CNJ, entre outubro de 2023 e julho de 2025, cerca de 13 milhões de execuções fiscais de pequeno valor foram extintas, o que gerou uma redução no ajuizamento de novas ações fiscais e uma queda no acervo processual, aliviando o congestionamento do Judiciário e poupando recursos públicos.
Entre março de 2024 e junho de 2025, foram protestadas 24,4 milhões de CDAs, com uma média de recuperação de 25% dos valores, resultado muito superior ao das execuções judiciais tradicionais. O resultado consolida o Protesto extrajudicial como política pública de arrecadação e desjudicialização.
De acordo com a juíza auxiliar da presidência do Conselho Nacional de Justiça, Keity Saboya, como efeito direto da Política Judiciária de Eficiência das Execuções Fiscais, instituída pela Resolução CNJ nº 547/2024, o normativo passou a exigir, como regra, a adoção de medidas prévias de cobrança antes do ajuizamento da execução fiscal, tais como a negociação administrativa e o Protesto extrajudicial da Certidão de Dívida Ativa (CDA).
“Com a obrigatoriedade do Protesto e de outras medidas administrativas prévias, o eixo da cobrança passou a privilegiar vias extrajudiciais, reduzindo a necessidade de ajuizamento, o que explica a expressiva queda no número de novas execuções fiscais”, salienta a magistrada.
“A pesquisa empírica demonstrou que o Protesto é muito mais eficiente do que a instauração direta da execução. O que nós queremos é que o Protesto seja sempre feito, a menos que se demonstre porque ele não é conveniente naquele caso. Portanto, aí, é uma questão de eficiência importante, independentemente do valor. A execução fiscal é o maior gargalo da Justiça brasileira e essa decisão vai permitir que nós possamos avançar de maneira significativa na redução do estoque das execuções fiscais existentes no País”, discursou na ocasião do entendimento do STF, o então presidente da Corte mais alta do país, o ministro Luís Roberto Barroso.
Para André Gomes Netto, presidente do Instituto de Estudos de Protesto de Títulos do Brasil (IEPTB), o Protesto prévio das execuções fiscais de baixo valor representa uma ruptura histórica na forma como o Estado cobra suas dívidas.
Netto observa que a efetividade do Protesto supera em até dez vezes a da cobrança judicial tradicional. Os números revelam, segundo ele, que o modelo entrega ao poder público aquilo que sempre se buscou: maior arrecadação com menor custo. “Para a sociedade é uma situação benéfica sem precedente. Eu diria que é uma mudança absoluta de paradigma no sentido de incrementar sobremaneira a arrecadação com a desoneração do Estado”, afirma.
Vale lembrar que os Cartórios de Protesto assumem integralmente o ônus da cobrança. São serventias privadas que desempenham função pública, porém, em cerca de 80% das intimações, o serviço é realizado sem qualquer remuneração. Os custos, sobretudo das intimações físicas com aviso de recebimento, recaem integralmente sobre os tabeliães, pressionando o equilíbrio financeiro das unidades que precisam manter estrutura, pessoal e tecnologia para dar conta da demanda crescente.
Ainda assim, Netto explica que o modelo representa um avanço na política pública de arrecadação e reafirma o papel dos Cartórios de Protesto como instrumentos eficientes, colaborativos e essenciais para o país.
De acordo com o presidente do Sindicato dos Notários e Registradores do Estado de São Paulo (Sinoreg/SP), o tabelião de Protesto Cláudio Marçal Freire, o Poder Público está tendo uma boa recuperação com o Protesto das dívidas fiscais de baixo valor.
“O Poder Público passou a perceber maior importância no Protesto a partir da cobrança das execuções fiscais. É muito serviço para os Cartórios, mas tem sido compensador para os tabeliães, porque nós sentimos que o Poder Público está satisfeito com a nossa atividade”, pontua Marçal.
CUSTOS OPERACIONAIS
O estudo do CNJ e do STF, intitulado “Os impactos das extinções de execuções fiscais de baixo valor”, afirma que mais de 12 milhões de execuções fiscais de baixo valor foram extintas, quase 13 milhões se considerado o período desde outubro de 2023. Eram processos de dívidas paralisadas há anos, que exigiriam uma longa trilha de atos judiciais.
Ao serem encerrados, dissipou-se um volume monumental de trabalho futuro, abrindo espaço para que magistrados e servidores concentrassem tempo e energia em conflitos de maior relevância.
Ainda de acordo com o estudo, processos que raramente terminavam em pagamento consumiam recursos preciosos, agora liberados para áreas em que a Justiça pode, de fato, entregar resultados. A Resolução CNJ nº 547/2024 mirou justamente esse passivo dormente: execuções sem citação, sem bens localizados, sem perspectiva de recuperação.
Assim, evitou-se a perpetuação de gastos e inaugurou-se um novo paradigma, no qual execuções antieconômicas sequer chegam a tramitar.
A extinção dessas cobranças também aliviou Procuradorias da União, Estados e Municípios, que antes precisavam movimentar estruturas inteiras para ações sem retorno.
Com o novo modelo, esforços passam a ser direcionados para cobranças extrajudiciais e execuções mais robustas.
Na ocasião do julgamento do STF, a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, através da procuradora Anelize Lenzi Ruas de Almeida, disse que “a exigência do crédito público envolve uma gama enorme de variáveis e eles sustentam o Estado brasileiro”.
“O Protesto é um ótimo instrumento, tem se mostrado uma ferramenta de recuperação de crédito que chega a patamares de sucesso de mais de 17% comparado a instituições privadas e a instituições financeiras”, destacou a procuradora da PGFN durante o julgamento.
No Nordeste do país, na Procuradoria-Geral do Estado do Maranhão (PGE/MA) “já há adequação integral à Resolução CNJ nº 547/2024 no que se refere aos novos ajuizamentos: todos eles são instruídos com a comprovação do prévio Protesto da Certidão de Dívida Ativa, assegurando que a execução fiscal seja utilizada apenas após esgotadas as formas extrajudiciais de cobrança, em total alinhamento com a política nacional de racionalização das demandas fiscais”.
“A utilização do Protesto extrajudicial supre com eficiência a lacuna existente na cobrança de créditos que, embora relevantes para a arrecadação, mostram-se antieconômicos para a persecução judicial. O exemplo mais expressivo é o IPVA, cujo perfil do devedor, usualmente pessoa física proprietária de veículo, demonstra elevada sensibilidade ao impacto reputacional e creditício do Protesto.”, destaca Ângelus Maia, chefe da Procuradoria da Dívida Ativa da PGE/MA.
“É importante destacar que a aferição dos resultados do Protesto deve considerar o ciclo completo da cobrança: tanto a fase prévia à lavratura (em que o aviso de possível Protesto induz regularização espontânea), quanto o período pós-Protesto, no qual a restrição creditícia gera estímulo contínuo ao pagamento. Em ambas as etapas temos alcançado resultados positivos e crescentes, demonstrando que o Protesto se consolidou como política pública eficiente de recuperação de créditos tributários”, complementa Maia.
A procuradora-geral do Estado de Mato Grosso do Sul, Ana Carolina Ali Garcia, afirma que “o Protesto é um instrumento que tem auxiliado no incremento do grau de recuperação do crédito tributário e reduzido o tempo de cobrança, cooperando com a mitigação dos custos com a máquina administrativa e com a tramitação de execuções fiscais”.
“O Protesto e outros instrumentos de cobrança administrativa (tentativa de conciliação, como parcelamento, transação tributária ou outra vantagem na via administrativa) têm modernizado a gestão da dívida, com evidente aperfeiçoamento das atividades no âmbito das Procuradorias Estaduais, da governança e do autocontrole, demonstrando que não basta exercício do controle de legalidade da dívida e sua posterior cobrança na esfera judicial, sendo necessário o impulsionamento de meios extrajudiciais, com especial destaque para o Protesto”, salienta a procuradora.
No Sudeste, a Procuradoria-Geral do Estado de São Paulo (PGE/SP) reconhece a importância do Protesto de Certidões de Dívida Ativa “e aposta nele como um poderoso mecanismo de eficiência na recuperação de créditos.”
Segundo a PGE/SP, a média de novas execuções ajuizadas pela Procuradoria em 2024 e 2025 (cerca de 19 mil) manteve-se inferior ao volume de 2023 (mais de 25 mil), apresentando uma redução em 25%.
“Os dados do CNJ que apontam para uma recuperação média de 25% via Protesto validam a estratégia adotada pela PGE/SP, ratificando seu alinhamento com as melhores práticas de gestão e recuperação fiscal. Em 2024, por exemplo, alcançamos um índice de eficiência de 27% na recuperação fiscal via Protesto. Esse percentual reflete a proporção de débitos enviados a Protesto que resultaram em efetiva arrecadação”, relata a procuradora do Estado de São Paulo assistente da Procuradoria da Dívida Ativa, Carmen Sabrina Cochrane Santiago Viana.
O estudo também indica que há o benefício de liberar espaço na máquina judiciária para que outros conflitos, criminais, trabalhistas, de família ou mesmo execuções fiscais com chance real de recuperação, avancem com maior fluidez. Evita-se a criação de novas varas, a nomeação de servidores apenas para sustentar um contencioso artificialmente inflado. Assim, a política de extinção das execuções de baixo valor revela-se uma medida de eficiência rara, capaz de economizar recursos, acelerar julgamentos e alinhar o sistema de Justiça ao princípio constitucional da boa gestão.
NOVOS PROCESSOS
A guinada provocada pelo Tema 1.184 do STF e pela Resolução CNJ nº 547/2024 começou justamente na porta de entrada do Judiciário: o número de novas execuções fiscais despencou. Em 2024, houve uma queda de 37% em relação ao ano anterior. Menos 1,17 milhão de ações ajuizadas. E o primeiro semestre de 2025 segue a mesma trilha, com pouco mais de 928 mil novos processos.
Esse movimento não é fruto do acaso, mas de uma mudança profunda na cultura da cobrança pública. A exigência do Protesto prévio e da tentativa de conciliação administrativa abriu espaço para soluções extrajudiciais que antes sequer eram tentadas. Dívidas que antes se transformavam, por reflexo, em novos processos passaram a ser negociadas antes que o Estado acionasse o juiz. Apenas uma parcela resistente, de maior valor ou menor sensibilidade ao Protesto, chega agora às varas de execução fiscal.
O reflexo desse novo comportamento aparece também no Índice de Atendimento à Demanda (IAD). Em julho de 2025, o índice nacional alcançou impressionantes 468,88%, revelando que, para cada novo processo, quase cinco eram baixados. Essa virada só foi possível porque, enquanto o estoque antigo era finalmente resolvido, o afluxo de novas ações encolheu drasticamente. Além disso, a arrecadação não ficou à deriva. Pelo contrário, migraram-se dívidas para vias administrativas e Protestos em Cartório, soluções frequentemente mais rápidas, mais econômicas e mais efetivas.
O presidente do Instituto de Estudos de Protesto do Rio Grande do Sul (IEPTB/RS), Romário Mezzari, afirma que “o uso cada vez maior do Protesto de Dívida Ativa está na própria natureza do serviço do Protesto e suas características: eficiência, gratuidade para o ente público e efeitos diretos do Protesto em desabono do nome do contribuinte”.
“Se considerarmos que o índice de recuperação é várias vezes maior do que o da execução, temos ótimos motivos incentivadores do uso cada vez maior do Protesto como meio de recuperação de tributos não pagos no vencimento”, salienta o presidente.
Ao evitar o ajuizamento de 1,17 milhão de processos em 2024, o país também poupou um volume expressivo de recursos que, de outra forma, seria consumido por ações com baixíssima perspectiva de recuperação. Assim, o novo fluxo de entrada torna-se um dos maiores legados da política de eficiência.
DESEMPENHO POR TRIBUNAL
A política nacional de extinção das execuções fiscais de baixo valor avançou pelo país. Em alguns tribunais, a mudança encontrou terreno fértil e gerou reduções impressionantes no congestionamento; em outros, o avanço veio em passos mais lentos, ainda que constantes. O ranking elaborado pelo estudo demonstra essa diversidade com clareza: de cortes que praticamente varreram seus passivos, como Amazonas, Goiás, Paraíba e Alagoas, a outras que, embora com percentuais menores, também registraram quedas significativas, como São Paulo e Bahia.
O caso paulista, aliás, revela a força dos grandes números. Embora sua redução proporcional tenha sido inferior à de tribunais menores, o Tribunal de Justiça de São Paulo foi responsável sozinho pela extinção de 4,76 milhões de execuções, retirando mais de um terço de um acervo monumental acumulado ao longo de décadas. Essa façanha só foi possível graças a um esforço coordenado: provimentos da Corregedoria, mutirões conduzidos por juízes auxiliares e revisão massiva das dívidas por parte das procuradorias estadual e municipal. O problema ainda é grande, mas, pela primeira vez em muitos anos, a curva aponta para baixo.
No plano federal, os movimentos seguem o mesmo desenho assimétrico. O TRF3 liderou a redução percentual entre os regionais, seguido por TRF5 e TRF6, enquanto tribunais como o TRF4, tradicionalmente conhecido pela gestão eficiente, diminuíram seu acervo em menor proporção, justamente porque já carregavam um estoque mais controlado. O estudo mostra que, onde havia acúmulo histórico, a queda foi mais acentuada; onde a casa já estava mais arrumada, o impacto foi naturalmente menor.
Mesmo com todos os avanços, a paisagem ainda revela sua vastidão: restam cerca de 17,8 milhões de execuções fiscais ativas no país. Muitos desses processos são de maior valor ou já têm garantia, mas parte deles pode, no futuro, integrar novas ondas de extinção, sobretudo com ajustes normativos recentes que miram dívidas sem identificação do devedor. O panorama nacional, portanto, é de melhora consistente, mas também de continuidade. O país caminha, tribunal por tribunal, para um acervo mais racional, sustentável e, sobretudo, administrável.
No Norte do país, no estado de Tocantins, em 2025, foram distribuídos mais de 3.500 execuções de baixo valor, sendo que mais de 16 mil foram baixados, o que representa uma porcentagem de 80,3% do acervo.
No nordeste brasileiro, na Bahia, o Tribunal de Justiça da Bahia (TJ/BA) registrou, ao longo de 2025, o quantitativo de 518.106 processos de execuções fiscais com valores inferiores a 10 mil reais, dentro de um universo total de 772.122 execuções fiscais. Esse volume representa aproximadamente 67,1% de todas as execuções fiscais em tramitação no Estado.
“A recente análise do Conselho Nacional de Justiça em parceria com o Supremo Tribunal Federal, aponta que a adoção de mecanismos extrajudiciais, notadamente o Protesto das Certidões de Dívida Ativa, passou a desempenhar um papel central na recuperação de créditos tributários de baixo valor. Ao deslocar essa cobrança para fora do processo judicial, os tribunais alcançam maior economicidade, reduzem o volume de demandas que congestionam o acervo e permitem que magistrados e servidores direcionem seu tempo e expertise para processos mais complexos, garantindo uma atuação jurisdicional mais eficiente, qualificada e alinhada aos princípios da administração pública.”, analisa a desembargadora do TJ/BA, Maria de Lourdes Pinho Medauar.
No sudeste, em Minas Gerais, teve 149.703 processos em tramitação até 15 de dezembro de 2025 com valores até R$ 10 mil, extinguindo 35.413 do seu acervo. De acordo com a juíza auxiliar da Presidência do Tribunal de Justiça de Minas Gerais, Marcela Maria Pereira Amaral Novais, “ao retirar milhões de processos de baixo valor e de baixa probabilidade de recuperação do Judiciário, os tribunais podem concentrar esforços (juízes, servidores e recursos) em processos de maior impacto financeiro e social.”
“O dado de recuperação média de 25% via Protesto de execuções fiscais de baixo valor é um indicador de alta eficiência no contexto da cobrança de débitos públicos, especialmente quando comparado à morosidade e ao alto custo da via judicial”, salienta a magistrada.
Ainda de acordo com ela, “o Protesto da Certidão de Dívida Ativa (CDA) nos Cartórios é um procedimento extrajudicial muito mais rápido e menos oneroso do que a execução fiscal judicial. A recuperação de 25% (ou até mais, como o relatório aponta, chegando a 52% em alguns casos históricos e R$ 7,1 bilhões recuperados de março de 2024 a junho de 2025 pelos estados) demonstra que uma parte significativa dos devedores é sensibilizada pelo Protesto, optando por quitar a dívida ou negociá-la para ter o nome limpo.”
Já no sul do país, o Tribunal de Justiça do Paraná informou que em dezembro de 2024 haviam sido distribuídos 7.679 execuções fiscais de baixo valor, com mais de 11 mil processos arquivos, o equivalente a uma média de processos distribuídos de mais de 4 mil processos por mês.
MAIS DO PROTESTO
A retirada massiva das execuções fiscais de baixo valor do Judiciário só se tornou possível porque outro cenário ganhou força simultaneamente: o da cobrança extrajudicial. A Resolução CNJ nº 547/2024 não extinguiu dívidas, apenas mudou seu caminho. Em 2024, esse novo percurso se consolidou com vigor: procuradorias de todas as esferas passaram a enviar certidões de Dívida Ativa diretamente aos Cartórios, fazendo do Protesto um aliado central da recuperação fiscal. Como já informado, entre março de 2024 e junho de 2025, nada menos que 24,4 milhões de títulos foram apresentados, com taxa média de recuperação de 25%.
O impacto desse movimento é visível no cotidiano dos devedores. A intimação de Protesto, com prazo de três dias para pagamento, produz um efeito imediato, mais contundente que o de um processo judicial que pode se arrastar por anos. Empresas e cidadãos, confrontados com o risco de restrições ao crédito, buscaram negociar, quitar ou parcelar seus débitos. O CNJ, atento à necessidade de apoiar municípios menos estruturados, chegou a publicar uma cartilha detalhando o passo a passo do protesto das CDAs, fortalecendo a capacidade local de atuar fora do Judiciário.
A virada extrajudicial ganhou ainda mais potência com os programas de transação tributária, campanhas nacionais de regularização e iniciativas estaduais e municipais que ofereceram descontos e condições facilitadas para quem desejava resolver suas pendências.
O resultado dessa combinação foi expressivo: arrecadação em alta e carteiras de crédito mais saudáveis. O exemplo de Salvador ilustra bem esse fenômeno. Em apenas dois anos, o município reduziu seu acervo de execuções fiscais pela metade e quase dobrou sua arrecadação com cobranças fora da Justiça.
A mudança, no entanto, não se limitou aos números: alterou comportamentos. Os credores públicos passaram a investir em tecnologia e inteligência fiscal, reservando ações judiciais para casos em que o Protesto se mostrasse inadequado. Devedores, por sua vez, entenderam que não há mais espaço para “esperar o processo prescrever”, agora, Protestos e negativação chegam cedo, exigindo respostas rápidas. Assim, os mecanismos extrajudiciais deixaram de ser meros coadjuvantes e se tornaram protagonistas de uma política pública madura, eficiente e financeiramente proveitosa, que tende a se fortalecer nos próximos anos.
“Sem dúvida há um efeito educativo agregado ao Protesto, percebe-se na prática que os devedores protestados procuram seus credores para regularizar seu crédito, e ao negociar o débito Protestado acabam liquidando outros em aberto. E a partir daí, priorizam o pagamento de débitos daquele credor por receio de serem protestados novamente, isso é um estímulo inegável ao adimplemento no prazo ou prioritariamente aos credores que agem rápido e de maneira firme por meio do Protesto”, conclui a presidente do Instituto de Estudos de Protesto de Títulos do Brasil - Seção Distrito Federal (IEPTB-DF) e vice-presidente do IEPTB, Ionara Pacheco de Lacerda Gaioso.
Fonte: Revista Cartórios com Você