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Objetiva-se avaliar a utilização da ata notarial como meio de prova em processos administrativos voltados à promoção da regularização fundiária de núcleos urbanos consolidados, a fim de que sejam incorporados ao ordenamento territorial municipal e os seus ocupantes sejam titulados.
Como condição para a titulação, o Poder Público Municipal, por ser, em regra, o responsável por conduzir o processo de regularização fundiária, precisa avaliar a prova documental produzida pelo titular da posse.
Não sendo incomum a existência de posse, exercida por ocupantes de unidades imobiliárias integrantes de núcleos urbanos consolidados, destituída de qualquer documento que a legitime ou, ainda, ancorada em frágil documentação, deixando dúvidas sobre a sua natureza e suas características. A fim de que em tais situações o ocupante da unidade imobiliária possa ser titulado, a avaliação do uso da ata notarial como meio de prova em processos de regularização fundiária se mostra relevante.
Para tanto, far-se-á uma breve incursão pelo atual cenário da regularização fundiária em nosso país.
De forma breve, discorrer-se-á sobre o processo de regularização fundiária.
Feito isso, serão conceituadas a legitimação fundiária e a legitimação de posse.
De forma derradeira, será avaliada a possibilidade da ata notarial ser utilizada como meio de prova no processo de regularização fundiária.
1. Da regularização fundiária
A regularização fundiária ganhou novos contornos e normatização específica com o advento da lei 13.465 de 2017.
Enfim, o direito social à moradia (art. 6° da CF/88) recebeu a devida atenção por parte do Poder Legislativo Federal, o qual não mediu esforços para resguardar tão relevante direito fundamental, atendendo assim ao principal fundamento constitucional: o da dignidade da pessoa humana (art. 1°, inciso III, da CF/88).
No Brasil, estima-se que mais de 50% de todas as unidades imobiliárias são irregulares. Vícios culturais, arraigados na própria essência do povo brasileiro, levaram à consolidação, em todo o território nacional, de núcleos urbanos, irregulares e clandestinos, em absoluto desrespeito a preceitos urbanísticos e ambientais, dos quais cidades planejadas não podem prescindir.
Atento a tal realidade, após sopesar as particularidades que permeiam a imbricada questão fundiária brasileira, ao publicar e tornar vigente a lei 13.465/2017, o legislador federal deu o passo mais importante e audacioso rumo à incorporação dos núcleos urbanos informais ao ordenamento territorial urbano e à titulação de seus ocupantes.
No que pese a questionável forma como adentrou no ordenamento jurídico nacional, visto ter suas raízes na Medida Provisória 759 de 2016 e mesmo tendo sua constitucionalidade contestada perante o Supremo Tribunal Federal, via controle de constitucionalidade direto (ADIn de 5883), a lei 13.465/17 é uma realidade.
Passados mais de três anos da entrada em vigor da lei 13.465/17, cabe aos municípios implementarem por meio de processos de regularização fundiária, a serem instaurados, de ofício ou a requerimento dos legitimados, a regularização fundiária e, assim, a incorporação dos núcleos urbanos informais consolidados ao território nacional.
Os municípios foram elevados à condição de protagonistas da regularização fundiária, como não poderia deixar de ser, pois há muito tempo já figuram como responsáveis por gerir todo o seu espaço territorial (art. 30, inciso VIII, da CF/88).
As políticas públicas voltadas à regularização fundiária devem ser pautadas em princípios de sustentabilidade econômica, social e ambiental e ordenação territorial, buscando a ocupação do solo de maneira eficiente e funcional.
Para que isso se tornasse possível, a lei 13.465/2107 concebeu novos institutos jurídicos e deu um colorido diferente a outros tantos - já existentes -, para que seus audaciosos objetivos, previstos em seu art. 10, possam ser alcançados.i
A lei traz um marco temporal para a regularização fundiária, estabelecendo que a legitimação fundiária, principal instituto jurídico de titulação dos ocupantes dos núcleos urbanos, só pode ser aplicada àqueles consolidados antes de 22 de dezembro de 2016 (art. 9°, 2°, da lei 13.465/2017).
Uma interpretação sistemática da lei de Regularização Fundiária Urbana como um todo deixa evidente o recado dado pelo legislador federal aos municípios da nossa nação: regularizar é a palavra de ordem.
O próprio Ministério Público, por meio de suas procuradorias e promotorias, tem buscado, em alguns casos, enquanto curador do direito difuso a um meio ambiente urbano sadio e equilibrado, por meio de ações civis públicas, compelir os municípios a promoverem à regularização fundiária. ii
2. Do processo de regularização fundiária
O caminho a ser trilhado para que a regularização fundiária ocorra exige a instauração de um processo administrativo de regularização fundiária, o qual foi concebido e sistematizado pela lei 13.465/2017, que, por sua vez, foi regulamentada pelo Poder Executivo Federal, por meio do decreto 9.310/18.
O devido processo legal é uma das maiores e mais significativas garantias fundamentais do cidadão brasileiro (art. 5°, LIV, da CF/88), sendo que o Estado e também os particulares não podem exercer qualquer tipo de ingerência sobre direitos e interesses alheios, sem que exista um "devido processo legal".
Como se está a tratar de um processo de regularização fundiária, de natureza administrativa, necessário em razão de tão significativa garantia constitucional, sujeito também se encontra esse procedimento a todos os princípios processuais, derivados do princípio do devido processo legal.
A própria origem etimológica da palavra processo, que advém da expressão latina procedere, a qual significa método, deixa às claras o propósito de todo e qualquer processo: a concepção de um método para a consecução de um fim.
A lei 13.465/2017, ao sistematizar e normatizar mais uma espécie de processo administrativo, concebeu um método - com um objetivo claro: a incorporação dos núcleos urbanos informais ao ordenamento territorial urbano e a titulação de seus ocupantes.
O processo concebido pelo legislador federal, por meio da lei 13.465/17, não é autossuficiente e, de forma supletiva, outras leis existentes em nosso ordenamento jurídico, capazes de suprir suas lacunas devem complementá-lo. Eis aí um dos papéis mais relevantes de um operador jurídico: compreender e bem interpretá-lo a fim de que o bem comum e os fins sociais sejam alcançados, quando da aplicação da lei (art. 5° do Decreto-lei de 4.657/1942.).iii
Nesse passo, não tendo o legislador federal, tratado dos meios de prova, que podem ser utilizados para a comprovação da posse, quando da titulação dos ocupantes dos núcleos urbanos informais, sem maiores esforços, conclui-se que todos os meios de prova, lícitos e legítimos, típicos ou atípicos, podem ser utilizados, no contexto do processo de regularização fundiária, desde que com ele sejam compatíveis (art. 5°, LVI, da CF/88). A todos, seja no processo administrativo ou judicial, são assegurados o contraditório e a ampla defesa (art. 5°, LV, da CF/88), com todos os meios inerentes à comprovação dos fatos, que sustentam suas pretensões. Ademais, a todos são assegurados os meios de prova, lícitos e legítimos, como consequência lógica da ampla defesa, como princípio norteador de todo processo.
A ata notarial tem se mostrado, enquanto documento público, dotado de fé pública, um relevantíssimo instrumento de comprovação da forma e modo como os fatos ocorreram.
Nessa linha de raciocínio, tendo-se por base o já experimentado e aprovado uso da ata notarial em processos administrativos de usucapião extrajudicial, não há como desconsiderá-la como meio de prova no contexto da regularização fundiária, dada a própria similitude entre a usucapião e a legitimação fundiária, ambas modalidades de aquisição originária da propriedade.
Dando continuidade, antes que se adentre nas particularidades inerentes ao uso da ata notarial no processo de regularização fundiária, importante se mostra a abordagem da legitimação fundiária, eis que a aplicação de tal instituto, forma de aquisição originária da propriedade, exige um acurado exame da legitimidade e características da posse exercida pelo ocupante da unidade imobiliária.
Não há como não destacar a imensa responsabilidade, que ora recai sobre os ombros do Poder Público Municipal e de seus servidores, encarregados da regularização fundiária, quando da análise da documentação comprobatória da posse. Artimanhas, engodos e fraudes, objetivando a obtenção de um imóvel titulado, na "terra brasilis", não serão obra do acaso. Olhos atentos precisam ter os atores da regularização fundiária, para que apenas os legítimos possuidores sejam titulados.
Logo, não tendo sido idealizada uma fase instrutória no processo de regularização fundiária, que permita a produção de prova oral para fins de comprovação da posse, deve um bom operador jurídico orientar os encarregados de conduzir o procedimento de regularização a utilizar a prova documental em sentido amplo, aí compreendida a ata notarial.
3. Da legitimação fundiária e da legitimação de posse
Dentre os instrumentos da regularização fundiária previstos na lei 13.465/17, ganham destaque: a legitimação fundiária e a legitimação de posse.
A legitimação fundiária foi definida no art. 23 da lei 13.465/17. Trata-se de instituto jurídico novo, uma forma de aquisição originária da propriedade, a ser reconhecida pelo poder público nos processos de regularização fundiária, capaz inclusive de incidir sobre bens públicos o que é vedado constitucionalmente em casos de usucapião (art. 187 da CF/88).
Para tanto, basta que o ocupante de uma unidade imobiliária, integrante de um núcleo urbano informal, preexistente a 22 de dezembro de 2016, comprove exercer a posse do bem imóvel a ser regularizado.
Como não poderia ser diferente, implicando a aquisição originária da propriedade, a legitimação fundiária, em qualquer uma das modalidades da Reurb - Social ou Específica - permite que o ocupante adquira a unidade imobiliária livre e desembaraçada de qualquer ônus, direito real, gravame ou inscrição eventualmente existente em sua matrícula de origem, exceto quando disser respeito ao próprio legitimado (art. 23, §2º, da lei 13.465/17).
Ressalta-se, mais uma vez, a importância de serem bem avaliadas a natureza e a característica da posse, visto ser o resultado do uso da legitimação fundiária a aquisição da propriedade, que também é um direito fundamental e deve cumprir com sua função social (art. 5°, incisos XXII e XXIII, da CF/88).
A legitimação de posse, ainda que relevante, atua como coadjuvante na regularização fundiária, pois por não implicar a aquisição da propriedade, será utilizada naquelas situações em que houver dúvida acerca da posse e sua legitimidade.
A legitimação de posse, por sua vez, encontra-se prevista no art. 25 da lei 13.465/17 e consiste em instrumento de uso exclusivo para fins de regularização fundiária, constitui ato do poder público destinado a conferir título, por meio do qual fica reconhecida a posse de imóvel objeto da Reurb, com a identificação de seus ocupantes, do tempo da ocupação e da natureza da posse, o qual é conversível em direito real de propriedade.
4. Da ata notarial como meio de prova em processos de regularização fundiária:
A doutrina tem conceituado a ata notarial como: o testemunho oficial de fatos narrados pelo notário no exercício de sua competência em razão de seu ofício
O Código de Processo Civil, em seu art. 384, assim dispõe: "a existência e o modo de existir de algum fato podem ser atestados ou documentados, a requerimento do interessado, mediante ata lavrada por tabelião".
A ata notarial tem natureza jurídica de documento público e, consequentemente, é dotada de fé pública, gozando assim de presunção de veracidade.
Parâmetros seguros sobre o uso da ata notarial como meio de prova da posse podem ser extraídos do Provimento 65 de 2017 do Conselho Nacional de Justiça - CNJ, que assim estabelece:
Art. 5º A ata notarial mencionada no art. 4º deste provimento será lavrada pelo tabelião de notas do município em que estiver localizado o imóvel usucapiendo ou a maior parte dele, a quem caberá alertar o requerente e as testemunhas de que a prestação de declaração falsa no referido instrumento configurará crime de falsidade, sujeito às penas da lei.
§ 1º O tabelião de notas poderá comparecer pessoalmente ao imóvel usucapiendo para realizar diligências necessárias à lavratura da ata notarial.
§ 2º Podem constar da ata notarial imagens, documentos, sons gravados em arquivos eletrônicos, além do depoimento de testemunhas, não podendo basear-se apenas em declarações do requerente.
§ 3º Finalizada a lavratura da ata notarial, o tabelião deve cientificar o requerente e consignar no ato que a ata notarial não tem valor como confirmação ou estabelecimento de propriedade, servindo apenas para a instrução de requerimento extrajudicial de usucapião para processamento perante o registrador de imóveis.
Segundo lição de Humberto Theodoro Júnior, a ata notarial implica na presunção de veracidade do fato narrado:
Em razão dessa presunção de veracidade, diz-se que a ata faz prova plena do fato nela narrado. Independentemente de corroboração por outras provas, o instrumento constitui elemento bastante dos fatos nela declarados como aferidos diretamente pelo oficial público que a lavrou. Todavia, a presunção é juris tantum, ou seja, admite prova em contrário. Vale dizer, reconhecer a veracidade do fato atestado na ata notarial não enseja a automática procedência ou improcedência do pedido. O juiz deverá cotejar a ata com as outras provas existentes nos autos para formar o seu convencimento a respeito do litígio. E, caso o material probatório abale a fé da ata, a sua veracidade poderá ser afastada.
Nesse passo, o tabelião no exercício de sua função pública, enquanto delegatário de um serviço público, pode, em ata notarial, atestar a existência, o tempo e o modo como aconteceram fatos relevantes, passíveis de serem objeto de prova.
Assim, havendo requerimento por parte do interessado, o tabelião pode diligenciar no sentido de verificar a existência da posse, visto se tratar a posse de direito com características especiais, que precisa existir enquanto fato jurídico.
Portanto, não sendo incomum a existência de posse exercida por ocupantes de unidades imobiliárias, destituída de qualquer documento que a legitime ou, ainda, embasada em documentação precária, que deixe dúvidas sobre a sua natureza e características.
A ata notarial, indiscutivelmente, é meio de prova eficaz e deve ser utilizada nos processos de regularização fundiária.
Por meio dela, o interessado poderá produzir prova robusta da posse, ensejando a produção de documento público, a qual dará segurança aos responsáveis pela condução do processo de regularização fundiária. Estes estarão aptos a reconhecer a aquisição originária da propriedade, por meio da legitimação fundiária, afastando a incidência da mera legitimação de posse.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Após abordar o atual cenário da regularização fundiária em nosso país, discorrer sobre o processo, conceituar a legitimação fundiária e a legitimação de posse.
O presente estudo avaliou a possibilidade de a ata notarial ser utilizada como meio de prova no processo de regularização fundiária e as considerações finais apontam dito meio de prova como sendo um importante e relevante ferramenta para a comprovação da posse exercida por ocupantes de núcleos urbanos informais consolidados. Em especial, quando a posse exercida for destituída de qualquer documento que a legitime ou, ainda, estiver embasada em documentação precária, que deixe dúvidas sobre a sua natureza e características.
Sendo a ata notarial um documento público, dotado de fé pública, que goza de presunção de veracidade, certa é sua perfeita adequação à prova da posse enquanto fato jurídico a ser provado no seio do processo de regularização fundiária.
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i Art. 10. Constituem objetivos da Reurb, a serem observados pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios:
1 - identificar os núcleos urbanos informais que devam ser regularizados, organizá-los e assegurar a prestação de serviços públicos aos seus ocupantes, de modo a melhorar as condições urbanísticas e ambientais em relação à situação de ocupação informal anterior;
2 - criar unidades imobiliárias compatíveis com o ordenamento territorial urbano e constituir sobre elas direitos reais em favor dos seus ocupantes;
3 - ampliar o acesso à terra urbanizada pela população de baixa renda, de modo a priorizar a permanência dos ocupantes nos próprios núcleos urbanos informais regularizados;
4 - promover a integração social e a geração de emprego e renda;
5 - estimular a resolução extrajudicial de conflitos, em reforço à consensualidade e à cooperação entre Estado e sociedade;
6 - garantir o direito social à moradia digna e às condições de vida adequadas;
7 - garantir a efetivação da função social da propriedade;
8 - ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes;
9 - concretizar o princípio constitucional da eficiência na ocupação e no uso do solo;
10 - prevenir e desestimular a formação de novos núcleos urbanos informais;
11 - conceder direitos reais, preferencialmente em nome da mulher;
12 - franquear participação dos interessados nas etapas do processo de regularização fundiária;
ii APELAÇÃO E REEXAME NECESSÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA CÍVEL. MINISTÉRIO PÚBLICO OBJETIVANDO COMPELIR O MUNICÍPIO DE SÃO FRANCISCO DO SUL A REGULARIZAR LOTEAMENTO SITUADO NO BAIRRO MAJORCA. PRECEDENTE ANÁLOGO JULGADO POR NOSSA CORTE, ENVOLVENDO AS MESMAS PARTES, E QUE EQUALIZOU AS DETERMINAÇÕES INSTITUCIONAIS PARA EVITAR DEMASIADA INTROMISSÃO NO EXECUTIVO. APLICAÇÃO DO ART. 926 DO CPC. READEQUAÇÃO, ENTÃO, DOS COMANDOS MANDAMENTAIS, IMPONDO-SE À MUNICIPALIDADE (1) A REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA, POR ENQUANTO, APENAS PARA A POPULAÇÃO PREDOMINANTEMENTE DE BAIXA RENDA; (2) MANTER A RESPONSABILIDADE DO EXECUTIVO FRENTE À QUESTÃO AMBIENTAL; (3) EXONERAR O ERÁRIO DA IMPLEMENTAÇÃO DA DRENAGEM PLUVIAL, BEM COMO DO (4) TRATAMENTO DO DESPEJO DE ESGOTO SANITÁRIO (DESDE QUE AMBOS JÁ NÃO ESTEJAM EM CURSO PELA PRÓPRIA ADMINISTRAÇÃO); (5) REFERENDAR A ORDEM PARA FORNECIMENTO DE ÁGUA POTÁVEL, (6) DA DISTRIBUIÇÃO DE ENERGIA ELÉTRICA, (7) DE LIMPEZA URBANA, (8) E DA COLETA E MANEJO DE RESÍDUOS SÓLIDOS, DESDE QUE TAIS SERVIÇOS NÃO CONFRONTEM COM OUTRAS NORMAS OU AÇÕES JUDICIAIS QUE DEPENDAM DA PRÉVIA REGULARIZAÇÃO DAS GLEBAS; (9) CONSOLIDAR A ORDEM PARA COIBIR NOVAS EDIFICAÇÕES IRREGULARES E (10) DEMOLIR OBRAS INVIÁVEIS DE CONVALIDAÇÃO ADMINISTRATIVA/JUDICIAL, TUDO, EVIDENTEMENTE, SEM PREJUÍZO DAS PRÓPRIAS ATIVIDADES INATAS À ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL. [...] Em caso análogo, envolvendo o Município de Criciúma, houve rejeição da pretensão ministerial para "implantação da rede de tratamento de esgoto sanitário e de regularização do poder de polícia e da vigilância sanitária [...]", frente a flagrante "interferência do judiciário nas políticas públicas, já que consubstanciada em ação de grande investimento financeiro [...]" (TJSC, Apelação Cível n. 0017308-34.2009. 8.24.0020, de Criciúma, rel. Des. Paulo Henrique Moritz Martins da Silva, j. 21/03/2017). [...] Ainda sobre o tópico da regularização fundiária, alguns imóveis possivelmente estão providos de título dominial, enquanto outros deverão ter a escrituração providenciada - se possível -, pelos próprios interessados, caso tenham condições. Essa distinção é feita pela própria lei do REURB, quando traça dicotomia dos casos "Reurb de Interesse Social (Reurb-S)", predominantemente para população de baixa renda, ou "Reurb de Interesse Específico (Reurb-E)". Ou seja, a obrigação que sobeja pertinente, condiz em abarcar os menos favorecidos. Mas as portas não estão fechadas para que administrados e administradores comunguem esforços na implementação do Projeto Lar Legal, por exemplo. [...](TJSC, Apelação Cível n. 0003870-46.2008.8.24.0061, de São Francisco do Sul, rel. Luiz Fernando Boller, Primeira Câmara de Direito Público, j. 11-09-2018).
(TJSC, Apelação n. 0004092-14.2008.8.24.0061, do Tribunal de Justiça de Santa Catarina, rel. Cid Goulart, Segunda Câmara de Direito Público, j. 18-05-2021).
iii Art. 5° Na aplicação da lei, o juiz atenderá aos fins sociais a que ela se dirige e às exigências do bem comum.
iv A fé pública é definida como "a veracidade presumida das afirmações de Oficiais de Justiça, de Escrivães e Notários. A fé pública é o princípio legal, mas é presunção tantum" (MOREIRA, Alberto Camiña. Ata notarial. In: OLIVEIRA NETO, Olavo de; MEDEIROS NETO, Elias Marques de; LOPES, Ricardo Augusto de Castro (coords.). A prova no direito processual civil: estudos em homenagem ao professor João Batista Lopes. São Paulo: Verbatim, 2013, p. 16).
v THEODORO Júnior, Humberto. Curso de direito processual civil, volume 1. 62. ed. - Rio de Janeiro: Forense, 2021. p. 823.
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